Les travaux en cours de la Commission Nationale de Réforme Foncière (CNRF) ont abouti à un avant-projet de Document de Politique foncière en cours de finalisation.
La présente note porte sur une contribution personnelle à l’enrichissement du débat, sous la forme, d’une part, d’une analyse sommaire de la politique foncière en cours, et, d’autre part, d’un plaidoyer pour la place à accorder aux collectivités locales départementales dans les orientations de la réforme foncière.
I.1. Une règlementation éparse non codifiée
La règlementation foncière n’est pas codifiée au Sénégal ; elle se retrouve dispersée dans des textes législatifs et règlementaires éparses qu’il serait inopportun d’énumérer exhaustivement dans cette note. Il conviendrait juste d’en rappeler certains, dans l’ordre chronologique, qui paraissent avoir posé les principales lignes d’orientation politique :
Elle a posé des règles de caducité des titres immobiliers issus de la transcription des hypothèques suivant le Code civil.
Elle a, par ailleurs, supprimé les tenures foncières coutumières qui se sont révélées être, d’une part, d’importantes sources d’insécurité dans les transactions immobilières et, d’autre part, un mode de détention d’importantes ressources foncières par une minorité, au détriment de la majorité dont les demandes en foncier ne sont satisfaites souvent que dans des conditions spéculatives ne favorisant pas la promotion des droits équitables des citoyens.
Plusieurs textes législatifs et règlementaires ont renforcé, précisé ou complété les dispositions de la loi sur le domaine national dans le sens de conférer aux collectivités territoriales décentralisées un pouvoir d’administration de terres constituant des dépendances du Domaine national, cependant sans aucune possibilité d’aliénation du sol ou de création de droits réels.
I.2.1. La constitution d’importantes réserves foncières étatiques
L’analyse des différents textes énumérés ci-dessus permet de constater que de manière générale, l’orientation de la politique foncière actuelle consiste à sauvegarder au profit de l’Etat l’essentiel des ressources foncières.
A titre illustratif de cet état de fait, il suffit de convoquer les dispositions de la loi sur le domaine national: Cette loi a fait de la grande part des ressources foncières des terres non immatriculées et conférer à l’Etat la compétence exclusive d’immatriculer celles-ci.
Par ailleurs l’article 380 du Code des Obligations civiles et commerciales (COCC) exclue du commerce juridique les terres non immatriculées.
Dès lors que les dépendances du Domaine national sont des terres indisponiblesplacées sous la détention et la surveillance de l’Etat, la loi sur le Domaine national a versé celles-ci dans le portefeuille domanial.
D’autres modes d’acquisition d’immeubles sont à la disposition de l’Etat pour alimenter son domaine. Il en est ainsi de l’expropriation pour cause d’utilité publique, de l’échange, de l’achat, de la confiscation, de la préemption, de la prescription trentenaire, de l’acquisition des biens et successions vacantes, etc.
Par ailleurs les dépendances foncières du Domaine public naturel, c’est-à-dire les terres comprises dans le Domaine public maritime et le Domaine public fluvial, sont comptabilisées dans le portefeuille domanial en ce sens que l’Etat exerce sur elles un pouvoir de surintendance exorbitant du droit commun ; lequel pouvoir est dénué de certains caractères de la propriété quiritaire, mais qualifié par quelques doctrinaires de « propriété administrative ».
I.2.2. L’aliénation des ressources foncières domaniales est une exception
Le législateur a, à travers la loi n° 76-66 du 02 juillet 1976 portant Code du Domaine de l’Etat, retenu l’aliénation du domaine privécomme un mode exceptionnel de gestion. Elle ne s’opère que suivant des procédés restrictifs de l’autorisation législative préalable ou de la vente aux enchères publiques avec un cahier des charges.
Les modes d’amodiation de droit commun retenus dans cette loi sont le bail emphytéotique, le droit de superficie, le bail ordinaire et l’autorisation d’occuper. La pratique a fini, pour diverses raisons, d’ériger le bail emphytéotique en mode préférentiel d’administration du domaine privé.
I.3. La propension à l’aliénation des ressources foncières s’affirme progressivement
Pour des raisons multiples dont, entre autres, l’échec du bail emphytéotique notamment au regard des faibles taux de recouvrement des redevances, de même que l’aspiration des populations à accéder à la pleine propriété du sol, la tendance à l’aliénation des ressources foncières étatiques s’affirme progressivement depuis 1987.
Cette option est d’autant plus valable que la politique de recherche de l’émergence économique prônée par le Président de la République atteindra plus facilement ses objectifs par la mobilisation d’investissements privés importants à côté des investissements publics prévus ; il est généralement admis que l’effet de levier de la croissance du PIB par les investissements privés est souvent plus rapide que celui de l’investissement public.
Les ressources foncières pourraient occuper une place importante dans la mobilisation des investissements privés en vue, notamment en milieu rural, de l’accélération de la croissance par l’agriculture et la modernisation de l’habitat.
A cette fin, il est utile que la réforme arrive à mettre en place un dispositif foncier, notamment agraire, moderne et incitatif, apte à attirer les capitaux et à octroyer à tous les acteurs la place qui leur est due dans la gestion des ressources foncières.
Les orientations issues du Document de Politique foncière (DPF) de la CNRF semblent se diriger vers une place prépondérante à accorder aux collectivités locales dans le dispositif final.
Cependant, tous les ordres de collectivités locales devraient trouver à ce niveau un rôle à la hauteur de leurs missions respectives. Or, à cet égard, les communes semblent bénéficier d’une plus grande attention que les départements. Pourtant, le Code Général des Collectivités locales octroie une place prépondérante aux collectivités locales départementales dans l’impulsion et la coordination de la politique de développement local et l’aménagement du territoire. Il s’y ajoute que les départements sont, à l’état actuel, presque dépourvus de ressources budgétaires propres. Or la décentralisation ne peut atteindre son plein essor qu’avec une autonomie financière renforcée des collectivités territoriales infra-étatiques.
En vue de conférer à la collectivité locale départementale une place importante dans la réforme foncière, il conviendrait sûrement, d’une part, de renforcer ses compétences domaniales actuelles et, d’autre part, de lui en accorder de nouvelles.
II.1. Renforcer les compétences domaniales actuelles des départements
Le Code Général des Collectivités locales confère aux collectivités locales départementales le pouvoir d’administration du Domaine public fluvial (DPF) non déclassé, pour les projets autres ceux de l’Etat. Cette administration se limite à la délivrance de titres précaires d’occupation, par arrêté du président du conseil départemental, après délibération approuvée du conseil, suite à l’avis du conseil municipal.
Il aurait été plus utile à l’abondement des budgets locaux départementaux par des redevances domaniales, ainsi qu’au renforcement du pouvoir d’impulsion du développement des départements, de leur laisser la compétence d’administration du DPF déclassé, pour des projets autres que d’Etat. Ceci est d’autant plus utile que le déclassement se fait pour des projets d’utilité publique assortis d’investissements assez importants, sur de grandes superficies impliquant des redevances domaniales conséquentes.
II.2. Accorder de nouvelles compétences domaniales aux départements
Les compétences d’administration du domaine octroyées aux collectivités locales départementales pourraient être étendues pour les mêmes raisons invoquées supra.
II.2.1. Etendre la compétence du département à tout le littoral
L’administration du littoral implique des données multiples d’urbanisme, d’environnement et d’aménagement de l’espace, toutes relevant de compétences, pour une bonne part, transférées au département.
Dans un souci d’harmonisation locale de toutes ces données, l’ensemble du littoral pourrait relever de la compétence du département, y compris notamment le Domaine public maritime (DPM), même déclassé, pour tout ce qui concerne les projets autres que d’Etat.
II.2.2. Etendre la compétence du département aux zones rurales destinées au commerce, à l’industrie et à l’hôtellerie
Les terrains destinés en milieu rural à la promotion de projets de commerce, d’industrie, de tourisme et d’hôtellerie pourraient relever de l’administration des départements.
Ceci pourrait prolonger la compétence des départements sur les projets d’investissement sur le DPF, voire le DPM, aux parcelles situées en zones rurales destinées aux équipements productifs.
CONCLUSION
La politique foncière actuelle du Sénégal est fondée sur une accumulation de capitaux fonciers et immobiliers au portefeuille domanial de l’Etat central. Toutefois l’aliénation du sol est perçue depuis une bonne vingtaine d’années comme une nécessité qui tend à s’incruster dans le dispositif de gouvernance foncière.
Dans ce contexte, les travaux de la Commission Nationale de Réforme Foncière devraient probablement accentuer cette privatisation du sol, au grand bénéfice de l’accès plus facile à la propriété et de la promotion de l’investissement privé par le crédit hypothécaire, notamment en milieu rural, tout en préservant à l’Etat et aux collectivités décentralisées un portefeuille de réserves foncières et domaniales aptes à prévoir les besoins des générations futures.
Cependant, pour un développement local harmonieux, il conviendrait d’accorder à la collectivité territoriale départementale, des compétences domaniales propres, renforcées et accrues, à côté de celles à octroyer aux communes. Ceci est d’autant plus réalisable qu’en mettant en œuvre la subsidiarité de compétences entre ces deux ordres de collectivités décentralisées, le littoral et les zones d’équipements, par exemple, pourraient être dédiées à l’administration des départements, à côté de la compétence des communes sur l’habitat et les activités agricoles et artisanales.
Mahamadou DIAITE
Président du Conseil départemental de Bounkiling
La présente note porte sur une contribution personnelle à l’enrichissement du débat, sous la forme, d’une part, d’une analyse sommaire de la politique foncière en cours, et, d’autre part, d’un plaidoyer pour la place à accorder aux collectivités locales départementales dans les orientations de la réforme foncière.
- Eléments d’analyse de la politique foncière
I.1. Une règlementation éparse non codifiée
La règlementation foncière n’est pas codifiée au Sénégal ; elle se retrouve dispersée dans des textes législatifs et règlementaires éparses qu’il serait inopportun d’énumérer exhaustivement dans cette note. Il conviendrait juste d’en rappeler certains, dans l’ordre chronologique, qui paraissent avoir posé les principales lignes d’orientation politique :
- L’Arrêté du 5 novembre 1830 promulguant le Code civil napoléonien de 1804 a instauré le régime de la transcription des hypothèques qui, en l’absence d’archives écrites sur les transactions immobilières, bien qu’ayant fait ses preuves dans d’autres pays aux traditions anciennes d’écriture, s’est rapidement révélé incapable d’assurer la sécurité foncière.
- Le décret du 26 juillet 1932 portant réorganisation du régime de la propriété et des droits fonciers en Afrique occidentale, promulgué par Arrêté du 12 avril 1933, a instauré le régime de la publicité foncière fondé sur l’inscription et la radiation au Livre foncier des droits et charges relatifs aux immeubles.
- La loi n°64-46 du 17 juin 1964 relative au Domaine national et ses multiples décrets d’application.
Elle a posé des règles de caducité des titres immobiliers issus de la transcription des hypothèques suivant le Code civil.
Elle a, par ailleurs, supprimé les tenures foncières coutumières qui se sont révélées être, d’une part, d’importantes sources d’insécurité dans les transactions immobilières et, d’autre part, un mode de détention d’importantes ressources foncières par une minorité, au détriment de la majorité dont les demandes en foncier ne sont satisfaites souvent que dans des conditions spéculatives ne favorisant pas la promotion des droits équitables des citoyens.
Plusieurs textes législatifs et règlementaires ont renforcé, précisé ou complété les dispositions de la loi sur le domaine national dans le sens de conférer aux collectivités territoriales décentralisées un pouvoir d’administration de terres constituant des dépendances du Domaine national, cependant sans aucune possibilité d’aliénation du sol ou de création de droits réels.
- En 2004, la Loi d’Orientation agro-sylvo-pastorale (LOASP) a tenté de poser des éléments de pilotage d’une réforme agraire (réforme foncière des terres à usage agricole) ; cependant, elle s’est limitée aux orientations générales, sans établir un véritable nouveau régime agraire.
- La loi n° 2011-07 du 30 mars 2011 portant régime de la propriété foncière a abrogé et remplacé le décret du 26 juillet 1932.
- Plusieurs autres textes portant sur diverses matières comme les domaines, l’expropriation, l’urbanisme, l’aménagement du territoire ou la gestion des ressources naturelles (eaux, forêts, chasse, mines, etc) comportent des aspects de règlementation foncière.
I.2.1. La constitution d’importantes réserves foncières étatiques
L’analyse des différents textes énumérés ci-dessus permet de constater que de manière générale, l’orientation de la politique foncière actuelle consiste à sauvegarder au profit de l’Etat l’essentiel des ressources foncières.
A titre illustratif de cet état de fait, il suffit de convoquer les dispositions de la loi sur le domaine national: Cette loi a fait de la grande part des ressources foncières des terres non immatriculées et conférer à l’Etat la compétence exclusive d’immatriculer celles-ci.
Par ailleurs l’article 380 du Code des Obligations civiles et commerciales (COCC) exclue du commerce juridique les terres non immatriculées.
Dès lors que les dépendances du Domaine national sont des terres indisponiblesplacées sous la détention et la surveillance de l’Etat, la loi sur le Domaine national a versé celles-ci dans le portefeuille domanial.
D’autres modes d’acquisition d’immeubles sont à la disposition de l’Etat pour alimenter son domaine. Il en est ainsi de l’expropriation pour cause d’utilité publique, de l’échange, de l’achat, de la confiscation, de la préemption, de la prescription trentenaire, de l’acquisition des biens et successions vacantes, etc.
Par ailleurs les dépendances foncières du Domaine public naturel, c’est-à-dire les terres comprises dans le Domaine public maritime et le Domaine public fluvial, sont comptabilisées dans le portefeuille domanial en ce sens que l’Etat exerce sur elles un pouvoir de surintendance exorbitant du droit commun ; lequel pouvoir est dénué de certains caractères de la propriété quiritaire, mais qualifié par quelques doctrinaires de « propriété administrative ».
I.2.2. L’aliénation des ressources foncières domaniales est une exception
Le législateur a, à travers la loi n° 76-66 du 02 juillet 1976 portant Code du Domaine de l’Etat, retenu l’aliénation du domaine privécomme un mode exceptionnel de gestion. Elle ne s’opère que suivant des procédés restrictifs de l’autorisation législative préalable ou de la vente aux enchères publiques avec un cahier des charges.
Les modes d’amodiation de droit commun retenus dans cette loi sont le bail emphytéotique, le droit de superficie, le bail ordinaire et l’autorisation d’occuper. La pratique a fini, pour diverses raisons, d’ériger le bail emphytéotique en mode préférentiel d’administration du domaine privé.
I.3. La propension à l’aliénation des ressources foncières s’affirme progressivement
Pour des raisons multiples dont, entre autres, l’échec du bail emphytéotique notamment au regard des faibles taux de recouvrement des redevances, de même que l’aspiration des populations à accéder à la pleine propriété du sol, la tendance à l’aliénation des ressources foncières étatiques s’affirme progressivement depuis 1987.
- La loi n° 87-11 du 24 février 1987 autorisant la vente de terrains domaniaux destinés à l’habitation situés en zones urbaines a donné l’amorce de la politique d’aliénation du sol.
- La loi n° 94-64 du 22 août 1994 autorisant la vente de terrains domaniaux à usage industriel ou commercial a étendu la portée de cette volonté d’aliénation des ressources foncières. L’un des objectifs principaux de cette loi était, que suite à la dévaluation du FCFA, les entreprises puissent immobiliser, à valeur intégrale, les immeubles domaniaux inscrits à l’actif de leur bilan, dans le cadre de la réévaluation prescrite par l’UEMOA, aux fins d’amoindrir les effets érosifs du changement de parité monétaire sur les résultats comptables et fiscaux.
- La loi n° 2011-06 du 30 mars 2011 portant transformation des permis d’habiter et titres similaires en titres fonciers a basculé dans le champ d’application de la politique d’aliénation tous les terrains du domaine privé faisant l’objet de titres administratifs octroyant desimples droits d’usage aux bénéficiaires.
- Quelle place à accorder aux départements dans la réforme foncière
Cette option est d’autant plus valable que la politique de recherche de l’émergence économique prônée par le Président de la République atteindra plus facilement ses objectifs par la mobilisation d’investissements privés importants à côté des investissements publics prévus ; il est généralement admis que l’effet de levier de la croissance du PIB par les investissements privés est souvent plus rapide que celui de l’investissement public.
Les ressources foncières pourraient occuper une place importante dans la mobilisation des investissements privés en vue, notamment en milieu rural, de l’accélération de la croissance par l’agriculture et la modernisation de l’habitat.
A cette fin, il est utile que la réforme arrive à mettre en place un dispositif foncier, notamment agraire, moderne et incitatif, apte à attirer les capitaux et à octroyer à tous les acteurs la place qui leur est due dans la gestion des ressources foncières.
Les orientations issues du Document de Politique foncière (DPF) de la CNRF semblent se diriger vers une place prépondérante à accorder aux collectivités locales dans le dispositif final.
Cependant, tous les ordres de collectivités locales devraient trouver à ce niveau un rôle à la hauteur de leurs missions respectives. Or, à cet égard, les communes semblent bénéficier d’une plus grande attention que les départements. Pourtant, le Code Général des Collectivités locales octroie une place prépondérante aux collectivités locales départementales dans l’impulsion et la coordination de la politique de développement local et l’aménagement du territoire. Il s’y ajoute que les départements sont, à l’état actuel, presque dépourvus de ressources budgétaires propres. Or la décentralisation ne peut atteindre son plein essor qu’avec une autonomie financière renforcée des collectivités territoriales infra-étatiques.
En vue de conférer à la collectivité locale départementale une place importante dans la réforme foncière, il conviendrait sûrement, d’une part, de renforcer ses compétences domaniales actuelles et, d’autre part, de lui en accorder de nouvelles.
II.1. Renforcer les compétences domaniales actuelles des départements
Le Code Général des Collectivités locales confère aux collectivités locales départementales le pouvoir d’administration du Domaine public fluvial (DPF) non déclassé, pour les projets autres ceux de l’Etat. Cette administration se limite à la délivrance de titres précaires d’occupation, par arrêté du président du conseil départemental, après délibération approuvée du conseil, suite à l’avis du conseil municipal.
Il aurait été plus utile à l’abondement des budgets locaux départementaux par des redevances domaniales, ainsi qu’au renforcement du pouvoir d’impulsion du développement des départements, de leur laisser la compétence d’administration du DPF déclassé, pour des projets autres que d’Etat. Ceci est d’autant plus utile que le déclassement se fait pour des projets d’utilité publique assortis d’investissements assez importants, sur de grandes superficies impliquant des redevances domaniales conséquentes.
II.2. Accorder de nouvelles compétences domaniales aux départements
Les compétences d’administration du domaine octroyées aux collectivités locales départementales pourraient être étendues pour les mêmes raisons invoquées supra.
II.2.1. Etendre la compétence du département à tout le littoral
L’administration du littoral implique des données multiples d’urbanisme, d’environnement et d’aménagement de l’espace, toutes relevant de compétences, pour une bonne part, transférées au département.
Dans un souci d’harmonisation locale de toutes ces données, l’ensemble du littoral pourrait relever de la compétence du département, y compris notamment le Domaine public maritime (DPM), même déclassé, pour tout ce qui concerne les projets autres que d’Etat.
II.2.2. Etendre la compétence du département aux zones rurales destinées au commerce, à l’industrie et à l’hôtellerie
Les terrains destinés en milieu rural à la promotion de projets de commerce, d’industrie, de tourisme et d’hôtellerie pourraient relever de l’administration des départements.
Ceci pourrait prolonger la compétence des départements sur les projets d’investissement sur le DPF, voire le DPM, aux parcelles situées en zones rurales destinées aux équipements productifs.
CONCLUSION
La politique foncière actuelle du Sénégal est fondée sur une accumulation de capitaux fonciers et immobiliers au portefeuille domanial de l’Etat central. Toutefois l’aliénation du sol est perçue depuis une bonne vingtaine d’années comme une nécessité qui tend à s’incruster dans le dispositif de gouvernance foncière.
Dans ce contexte, les travaux de la Commission Nationale de Réforme Foncière devraient probablement accentuer cette privatisation du sol, au grand bénéfice de l’accès plus facile à la propriété et de la promotion de l’investissement privé par le crédit hypothécaire, notamment en milieu rural, tout en préservant à l’Etat et aux collectivités décentralisées un portefeuille de réserves foncières et domaniales aptes à prévoir les besoins des générations futures.
Cependant, pour un développement local harmonieux, il conviendrait d’accorder à la collectivité territoriale départementale, des compétences domaniales propres, renforcées et accrues, à côté de celles à octroyer aux communes. Ceci est d’autant plus réalisable qu’en mettant en œuvre la subsidiarité de compétences entre ces deux ordres de collectivités décentralisées, le littoral et les zones d’équipements, par exemple, pourraient être dédiées à l’administration des départements, à côté de la compétence des communes sur l’habitat et les activités agricoles et artisanales.
Mahamadou DIAITE
Président du Conseil départemental de Bounkiling
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